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WTO与中国的农业和粮食安全

                                                                             WTO与中国的农业和粮食安全

                                                                                               导    言

      经过与关贸总协定和世界贸易组织长达15年的谈判,中国已于2001年12月11日正式成为世界贸易组织的成员。加入WTO,标志着我国对外开放的一个新的阶段,也意味着我国将在更大范围和更深程度上参与经济全球化和贸易自由化的经济活动。农业是关系到国计民生的基础产业,我国是一个拥有8亿多农业人口的农业大国,回顾入世后的3年多来,入世对我国农业、农村、农民的影响逐渐发呈现出来,越来越多的农民和相关民众切身感受到入世带来的各种影响,更多的人因此开始关注贸易、关注贸易规则及其带来的影响。
本小册子比较全面地介绍了WTO农业协议及与农业贸易相关的协议内容,中国入世在农业方面的承诺,并通过目前已观察到的情况,介绍加入WTO对我国农业、粮食安全的影响,此外,在小册子中,还介绍了近几年来新一轮WTO农业谈判的进展情况。
一、WTO农业协议简述
1947年关贸总协定(GATT)在日内瓦成立,是一个协调国际贸易的组织。在这一组织成立之初,与会各方曾设想成立一个国际贸易组织(International Trade Organization),但这一设想没有获得各成员国的批准。此后,关贸总协定主要依靠一些临时条款和过渡性措施来实施管理,这种状态一直保持到1994年达成乌拉圭回合谈判协议、成立世界贸易组织(WTO,World Trade Organization),期间共经过包括日内瓦回合(1947)、安纳西回合(1949)、托奎回合(1950)、日内瓦回合(1956)、迪龙回合(1960-61)、肯尼迪回合(1962-67)、东京回合(1973-79)和乌拉圭回合(1986-93)在内的8个回合。
 
专栏1:关贸总协定的基本原则
最惠国待遇——每个缔约国在把最惠条件给予其中某一国时,必须把同样的最惠条件给予其它缔约国。
互惠性——每一个缔约国都有权要求按最惠国待遇准入其它缔约国市场,同时也有义务按最惠国待遇接受别国准入本国市场。
透明度——限制使用配额(特殊领域除外,如农业),提倡以关税体系为基础来进行进口管理,这也被称为“关税化”。
关税约束和减让——在关贸总协定成立时,关税是贸易保护的主要形式,所以早期的谈判主要集中在关税约束和减让。
 
按照常规,在关贸总协定中,农产品和工业品应该按照统一的贸易规则处理,但是有两个原因使得在乌拉圭协议签订的过程中,农业被视为一个特殊的部门:
一是部分发达国家国内已经出台保护农业的政策。美国在1933年的《农业调整法》中已经明确允许政府采取关税、进口配额及出口补贴的办法来稳定国内生产价格。欧盟共同农业政策也采取了补贴的办法来鼓励农产品生产和出口。
二是缔约国的国内政治和社会压力所致。发达国家的农业随着工业的快速发展而衰退,稳定农业收入成为一个敏感的政治话题,因此农业被认为是一个不能和其它部门同等对待的部门。
因此,在关贸总协定的历次谈判中,农业都有所涉及而没有实质的进展,直到乌拉圭回合才把农业纳入了多边贸易体制,并签定了农业协议。
WTO协议中大部分条款都与农业有关,其中专门针对农业问题的有《农业协定》和《实施卫生与动植物检疫措施协定》。《农业协定》正文分为13个部分21条,包括市场准入、国内支持和出口竞争等内容,这三个方面称为农业协定的三大支柱。
(一)市场准入
市场准入规定WTO成员国国内农产品市场如何向外国农产品开放的有关措施。为了保护国内企业的生产免受进口商品的冲击,多数国家都对本国弱势的产业进行保护,不让外国商品无限制地进入本国,在这些保护措施中,最主要的措施包括:征收关税,采取各种非关税措施,后者包括进口数量限制、差价税等。
WTO农业协定在市场准入上的规定包括:
1.非关税壁垒的关税化,亦称关税化,它是把各种非关税措施转化为保护程度相等的关税措施,因为这样可以大大增加贸易保护的透明度。在乌拉圭回合的谈判中,《农业协定》要求把关税作为限制农产品进口的唯一手段,即各成员只能用关税措施来控制农产品进出口,但在以下几种情况下例外:①成员国的国际收支严重失衡,可以暂不采用;②根据总协定一般保障措施和例外可以采取的非关税措施;③根据WTO其它协定而采取的非关税措施,特别是与农业无关的非关税措施,可以不实行关税化;④成员国可自愿选择继续暂时维持非关税措施,但是同时要向其它成员提供一个最低的市场准入机会。
此外,关税化并不完全适用于发展中国家。
2.关税减让,是把各成员国根据《农业协定》的规定,在议定的实施期限内,将各自的全部农产品关税按一定幅度削减,具体削减的规则是:①以1986-1988年为基期,从1995年起,发展国家的平均税率削减36%,发展中国家削减24%,最不发达国家不需要进行削减;②在实施期内,发展国家每项产品的平均关税税率至少削减15%,发展中国家至少削减10%;③各成员国任何一项农产品进口关税,均不得超出其所承诺的减让水平;④关税减让的实施期限从1995年开始,发展国家在6年内完成,发展中国家在10年内完成。
3.最低市场准入与关税配额,由于一些成员国在实施非关税措施的关税化方面存在困难,因此,《农业协定》允许一些成员保留某些产品的非关税措施,但是同时规定必须确定最低市场准入量,以促进农产品贸易自由化。
最低市场准入一般通过关税配额的方式进行。因为一些成员国在将非关税措施关税化后,农产品关税高达300%以上,致使外国农产品无法进口该国。《农业协定》规定这些成员国必须以相对较低的关税进口一定数量(即配额量)的农产品。如右图所示,配额量为Q,对配额数量内的进口征收较低的关税(a),一般为1%-3%,对超过配额的进口则征收较高关税(b)。
图1  关税配额 
在实施的过程中,关税配额遇到的两个主要问题是配额完成率和配额分配办法:①配额完成率,许多国家配额量的使用水平不足100%,一般只有50%-75%,更低的连一半都不到;②配额分配,因为配额是针对所有出口国的,配额在各出口商之间如何分配是至关重要的。