WTO研究与咨询中心

中国贸易政策的制定与执行体制(余敏友、王追林)

一、中国政府的结构和权力
依照《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国立法法》,全国人民代表大会是国家最高权力机关,其常设机构为常务委员会。全国人民代表大会及其常务委员会行使国家的立法权,有权制定《宪法》和法律。国务院,即中国中央人民政府,为国家最高权力机关的执行机关。依照《宪法》和相关法律,国务院有权制定行政法规。国务院各部、各委员会和其他有关部门(统称“各部门”)可在其各自部门的职责范围内并依照法律和行政法规发布部门规章。省级人民代表大会及其常委会可通过地方性法规。省级政府有权制定地方政府规章。全国人民代表大会及其常务委员会有权废止与《宪法》和法律相抵触的行政法规,以及与《宪法》、法律和行政法规相抵触的地方性法规。国务院有权废止与《宪法》、法律或行政法规不一致的部门规章和地方政府规章。在中国,法律、法规及其他措施包括法令、命令、指令、行政指导及临时和暂行办法。地方政府包括省级政府(含自治区和直辖市)、市、县和乡镇。地方性法规、规章及其他措施由省、市和县级地方政府按其各自的宪法权力和职能发布,并在相应地方级别实施。乡镇被授权执行措施。特殊经济区还被授权颁布和实施地方性法规和规章。中国法律体系的这些特征可保证贸易政策与法律在中国领土内统一适用,包括已建立特殊关税、税收和法规制度的经济特区和其他地区,并应适用于各级政府。


二、对外贸易的地位与作用
中国对外贸易在国民经济中的地位与作用,受政治和经济体制的影响,经历了不同的历史发展阶段。
(一)改革开放前:“互通有无,调剂余缺”
从新中国成立至1978年改革开放前这一相当长的时期,中国对外贸易总额从1950年的11.3亿美元上升到1978年的近300亿美元,总体说来取得了长足的进步,促进了国民经济的发展。但是,在计划经济体制下,中国经济发展的指导思想与管理体制一直处于一种较为封闭的状态。与之相适应,在理论上对外贸易只是国内贸易的延伸,对外贸易的主要目的是“互通有无、调剂余缺”,对外贸易的主要功能是出口创汇以满足一些国内不能生产或者紧缺的生产和生活资料的进口用汇要求。因此,对外贸易在国民经济的地位和作用局限于使用价值的交换上,扮演的主要是拾遗补缺的“配角”。
形成这种“附属”作用的主要原因:一是新中国成立之后,国内百废待兴,在生产力还相当落后的情况下,外贸的比较优势决定了中国只能出口“有”或者“余”的商品,进口“无”或者“缺”的商品;二是由于中国经济当时基本上是一种短缺型经济,进口需求具有较强的“刚性”,而中国能够用于出口的主要是农副土特产品,工业品特别是重工业品能够出口的很少,基本上不具有国际竞争力,进出口贸易只能强调使用价值;三是在相当长时期内,中国的主要贸易伙伴是以前苏联为首的社会主义国家,贸易方式以记帐和协定贸易为主,进出口商品品种主要考虑各自的需求与供给能力,而不是按市场规则进行。[①]
(二)20世纪80年代:“利用两个市场、两种资源”
始于1979年的改革开放极大地解放了中国的社会生产力,国有企业的改革、乡镇企业的崛起、“三资”企业的建立以及民营企业的创办,推动了中国国民经济的迅速发展。而随着工农业生产的发展,客观现实需要对外贸易有一个大的发展,过去的“互通有无、调剂余缺”的理论已显得不合时宜,必须予以突破。面对新的形势,理论界、实务界纷纷提出一些新的理念,如“两头在外”、“大进大出”、“参与国际经济大循环”等。这些理念旨在大力发展对外贸易,通过对外贸易参与国际市场,促进国内企业经营管理水平的提高和技术的进步,提高中国工业制成品的国际竞争力;通过对外贸易,把中国劳动密集型优势与引进的资金、技术密集型优势相结合,使中国相关产业部门成为国际产业分工链条中的重要一环,最大限度获取比较利益;通过对外贸易,开拓国际市场,使中国产品走出国门,走向世界。对这种新的理念与实践,党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》予以了充分肯定,明确要求“充分利用国际和国内两种资源,开拓国内和国际两个市场,学会组织国内建设和发展对外经济关系两套本领”。党的十三届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》又进一步要求,“坚定不移地实行对外开放政策,加快对外开放步伐,充分利用国际国内两个市场、两种资源,优化资源配置。积极参与国际竞争与国际经济合作,发挥中国经济的比较优势,发展开放型经济,使国内经济与国际经济实现互借互补”。
对外贸易在国民经济中的地位和作用,改革开放后发生了显著的变化。按照“两种资源、两个市场”的指导思想,国内市场与国际市场的界限逐渐被打破,生产企业与外贸企业逐渐形成一种相互依存关系。要求通过对外贸易,调动各方面的积极性,加快国民经济结构的调整与优化,增强出口产品的国际竞争力,并促使资源实现更合理的配置及获取更多的经济利益。
(三)20世纪90年代:“大经贸战略”
二十世纪90年代是中国现代化建设的关键时期。党的十四大明确了中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制,十四届三中全会又全面、具体地制订了中国建立社会主义市场经济体制的宏伟蓝图。要实现现代化建设的第二步战略目标,在优化结构、提高效益和加快技术进步的基础上促使国民经济迈上新的台阶,对外经济贸易的作用和任务十分重要和艰巨。90年代又是中国对外贸易体制转换的重要时期,外贸体制改革正进一步全面深化。通过一系列的改革,将从根本上改变中国对外贸易运行的制度环境,建立起符合国际通行规则的外贸运行机制,以保证对外贸易持续、快速、健康发展。根据当时中国面临的国内外环境和现代化建设提出的新要求,中国对外贸易必须实行以进出口贸易为基础,商品、资金、技术、劳务合作与交流相互渗透、协调发展,外经贸、生产、科技、金融等部门共同参与的“大经贸战略”,促进对外经贸事业上一个大的台阶,更好地发挥它在促进经济增长、结构调整、技术进步和效益提高等方面的战略作用。[②]据此,面对国际经贸发展的大趋势,结合中国的实际情况并广泛吸收借鉴国外成功经验,中国政府制定了“大经贸战略”,用以指导中国对外经贸的发展与改革,并统筹规划,精心组织实施。“大经贸战略”的实施,进一步拓展了中国对外经贸的深度与广度,形成对内对外全方位、多领域、多渠道的开放局面,加快了国内经济与世界经济的接轨,奠定了中国开放型经济体系的基本格局。
(四)21世纪:新阶段、新要求、新任务
改革开放的实践充分证明:不断扩大对外开放,加快发展对外经济,对实现中国工业化和现代化具有十分重大的意义。对外开放和对外经济的发展促进了中国经济持续增长,加快了技术进步,推动了产业结构调整与升级,提供了大量就业岗位,增加了国家税收,保持了国际收支平衡。进入21世纪,中国对外贸易跨入了一个新阶段。对外贸易规模不断扩大,在世界贸易中的地位不断提高。对外贸易作为中国经济与世界经济联通的桥梁,在中国国民经济发展中的地位和作用发生了根本的变化,成为国民经济发展的“加速器”,对推进中国经济实现跨越式发展作出了重大贡献。2002年:中国进出口总额高达6208亿美元,其中出口额为3256亿美元,为世界排名第五位;吸收外商直接投资达527亿美元,世界排名第二位;外经贸领域从业人员近1亿人;涉外税收和海关税收占全国税收总额的比重达35%;国家外汇储备增加到2864亿美元,居世界第二。[③]2003年,中国对外贸易更上了一个新的台阶:进出口总额突破8500亿美元,居世界第四位,国家外汇储备突破4000亿美元,吸引外商直接投资仅次于美国居第二位。据国家海关总署2005年1月11日发布的统计,2004年中国对外贸易高达11547.4亿美元,比上年增长35.7%,相当于2001年全年贸易规模的2.3倍,居世界第三位。也就是说,中国加入世界贸易组织3年来外贸总额翻了一番多。毋庸置疑,对外开放和对外经济在中国国民经济中已具有举足轻重的地位,其作用显著上升。党的十六大确定了新世纪的头20年是中国经济和社会发展的重要时期,是加快经济结构战略性调整、全面建设小康社会的重要时期,也是社会主义市场经济体制更加完善和对外开放全面扩大的重要时期。根据十六大确定的战略目标,到2020年,中国对外贸易额将增长到2万亿美元以上,开放型经济体系基本建成。新世纪、新阶段,给中国对外贸易提出了新的要求和任务。借中国入世的契机,全国各地正在抓住机遇,加快实施外向型经济发展战略(有称:“外向拉动”、“外资推动”、“外贸带动”),推进本地经济和社会生产力的跨越式发展。


三、对外贸易管理体制的变革
中国政府管理对外贸易的体制,是随着不同历史阶段对外贸易的地位和作用的变化而发生变化的。总体而言,中国的对外贸易管理体制自新中国成立以来发生了几次大的变革。
(一)计划管理、统制专营
1979年改革开放以前,中国外贸管理体制的典型特征是统制专营。新中国成立初期,中国颁布的起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》第37条明确规定:中华人民共和国实行对外贸易的管制,并采取保护贸易政策。为实施对外贸易的国家统制政策,从1950年起国家相继制定了一系列对外贸易的法规,如《出口货物统购统销临时办法》、《关于关税政策和海关工作的决定》、《对外贸易管理暂行条例》及相关配套法规等。依据这些政策法规,中国建立了与产品经济和单一计划经济相适应的对外贸易垄断制。对外贸易活动全部纳入了国家的计划管理,国家的对外贸易业务自1956年后全部由国营进出口公司经营,国营外贸专业总公司及其分支机构完全按照国家的指令性计划开展进出口业务,并由外贸部统一领导、统一管理、统负盈亏,实行出口收购制和进口拨交制,外贸的管理职能与经营职能融为一体,行政命令式的计划管理模式成为对外贸易管理的重要手段。这种统制专营的外贸管理体制,在当时的国际经济环境下,与中国对外贸易在国民经济中地位和作用是基本相适应的,在历史上也曾起过重要的作用,特别对于打破国外的禁运与封锁、集中力量建设社会主义均发挥了非常积极的保障与促进作用。
(二)简政放权、打破垄断
随着中国国内经济和国际环境的变化,特别是党的十一届三中全会确定实行改革开放政策之后,原来的高度集中的外贸管理体制越来越不适应对外贸易和整个国民经济发展的要求,其弊端和矛盾日益突出。这主要表现在:(1)对外贸易由国家指定的少数外贸公司垄断经营,不能调动各部门、各地方发展对外贸易的积极性;(2)实行国家统收统支、统负盈亏的外贸财务体制,不利于提高外贸企业的经济效益;(3)由于价格体系不合理,国家对进出口差价补贴负担沉重,而且由于补贴的标准不一,导致了不平等竞争,助长了抬价抢购、低价竞销,影响了正常的外贸秩序;(4)贸工(农、技)分离,不利于发挥工贸结合、农贸结合、技贸结合的整体优势;[④](5)生产企业没有外贸经营权,产销不见面,生产企业不能直接面对国际市场,不能直接感受国际市场的压力,因而也无法迅速准确地利用信息开发新技术和新产品。[⑤]
为了使中国的外贸体制适应改革开放的要求,针对上述旧体制的弊端,从1979年至1987年,中国分阶段对原有外贸体制进行了局部改革,其基本目标是:简政放权,打破垄断。主要包括:(1)调整对外贸易管理机构,在坚持统一对外的前提下,实现中央和地方两级管理;(2)打破外贸的垄断经营,改革原先由外贸部所属的外贸专业进出口公司独家经营的做法,允许中央各主管生产的部门经国务院批准设立外贸公司经营外贸;(3)下放外贸经营权,各外贸专业进出口总公司在扩大业务经营范围的同时,逐步将业务下放给地方的外贸公司;(4)试办各种形式的工贸结合,批准了一批大企业和企业联合体对外开口,直接经营外贸;(5)推行进出口代理制;(6)大力发展“三来一补”等贸易方式;(7)实行政企职责分开,各级行政主管部门最大限度地减少对外贸企业经营业务的行政干预,还企业经营自主权;(8)改革外贸计划体制和财务体制,适当缩小指令性计划范围,扩大指导性计划和市场调节计划范围,各外贸企业试行独立核算,自负盈亏,财务上与主管部门脱钩。
(三)承包经营、自负盈亏
1987年党的十三大之后,根据十三大确立的“有利于促进外贸企业自负盈亏、放开经营、工贸结合、推行代理制的方向,坚决地、有步骤地进一步深化外贸体制改革”的精神,中国外贸体制又进行了两次重大的改革:(1)从1988年至1990年在外贸企业中普遍推行外贸承包经营责任制,即核定承包出口收汇基数、上缴外汇基数、差价补贴基数,三项承包基数一定3年不变,并对轻工、工艺和服装三个外贸行业进行扩大外汇留成比例、取消补贴、自负盈亏试点。(2)从1991年起,根据国务院《关于进一步改革和完善对外贸易体制若干问题的决定》,中国又通过改革汇率机制,统一外汇留成,取消了国家对外贸企业出口的财政补贴。从理顺关系、建立真正意义的自负盈亏的机制入手,使中国外贸逐步走上统一政策、平等竞争、自负盈亏、自主经营、自我发展、自我约束、工贸结合、推行代理制的轨道。
(四)适应国际准则、创新外贸体制
根据党的十四届三中全会通过的决定,1994年中国推出新一轮外贸体制改革。这一次外贸体制改革的目标是:运用经济手段、法律手段辅之以必要的行政手段管理对外贸易;加快外贸企业建立现代企业制度;发挥进出口商会在政府与企业之间的中介和桥梁作用;保持政策的统一性,增加透明度。[⑥]总之而言,是建立适应国际贸易准则,符合中国社会主义市场体制要求的新型的外贸管理体制。[⑦]
从1994年开始,中国出台了一系列有关外贸体制改革的重大措施。主要有:(1)1994年和1996年两次外汇体制重大改革,实行人民币汇率并轨,改进汇率形成机制,实行外汇收入结汇制和外汇支出售汇制,实现人民币经常项目可兑换等;(2)建立出口退税新机制。1994年1月1日起实行的《中华人民共和国增值税条例》,明确规定纳税人出口货物的增值税为零税率,建立了出口退税的新机制;(3)进一步放开外贸经营权。使拥有进出口经营权的企业越来越多,包括国有企业、民营企业、三资企业、生产型企业、科研院所等,并与“大经贸战略”相适应,初步形成多元化的外经贸经营主体格局;(4)深化外经贸体制改革,转换外贸企业经营机制,建立现代外贸企业制度;(5)完善对外贸易立法,规范外贸行政管理,如取消指令性计划、实行配额招标、大幅度削减关税等。
(五)按照WTO规则的要求进一步完善中国外贸管理体制
中国对外贸易体制的改革已走过了二十多年的历程,体制改革的实质是计划管理向市场化过程的转变,这与中国总体经济体制改革的进程是相伴而行的。虽然改革取得了长足的进步和明显的成效,但受中国市场经济发展水平和外贸自身发展矛盾的局限,外贸体制改革的任务仍然十分艰巨,尚需在实践中不断完善。中国已成为WTO的正式成员,入世以来,按照WTO的要求,中国又进一步改革和完善了现行的对外贸易管理体制,包括:(1)削减关税和逐步取消非关税壁垒;(2)进出口贸易的自由化;(3)实行外贸经营权登记制;(4)实行对外贸易管理手段的法制化;(5)实行对外贸易政策的统一性、规范性和透明性;(6)服务贸易市场准入的不断放宽;(7)建立和完善商品检验检疫的技术标准;(8)建立和完善反倾销、反补贴、保障措施、知识产权保护等维护公平贸易和保护国内产业的防范体系等。
综上所述,历经二十多年的外贸体制改革,中国对外贸易体制已发生了根本的变化,一个高度集中、垄断专营、以计划管理为手段的旧的外贸体制已经退出历史舞台,而取而代之的是一个既适应社会主义市场经济体制要求又符合WTO规则要求的新型的对外贸易管理体制,这一体制已初步形成并将不断发展与完善。


四、国家对外贸易行政管理机构
(一)从中央贸易部到商务部
1949年11月,国家成立中央贸易部,统一管理国内贸易和对外贸易。1952年,随着国民经济的基本恢复,为迎接全国规模的社会主义建设的到来,并适应计划经济内外贸易体制分开管理的要求,中央人民政府决定撤销中央贸易部,成立对外贸易部和商业部,从此形成了内外贸管理体制分立的格局。同时,中国不仅实行内外贸分割的管理体制,还进一步实行生产资料和生活资料流通分割的管理体制。
在对外贸易管理方面,从建国之初到改革开放之初,作为政府主管部门的外贸部,经历了商检总局、海关总署、对外经济联络总局、对外经济联络委员会、对外经济联络部以及进出口管理委员会和外国投资管理委员会等机构的几度调整,分分合合,1982年3月第5届全国人大常委会第22次会议“关于国务院机构改革问题的决议”,成立中华人民共和国对外经济贸易部,将原进出口管理委员会、对外贸易部、对外经济联络部和外国投资管理委员会合并,负责行使原两委、两部的职权,统一领导和管理中国对外贸易和对外经济合作事宜。为加强对外贸易的行政管理,外经贸部从1982年起先后在上海、天津、大连、广州、海口、青岛、西安、成都、武汉、郑州、福州、南京、杭州、昆明等主要口岸设立特派员办事处,还在国外各使、领馆设立经济商务参赞处。
中国外贸行政管理实行分级制管理,外经贸部为中央一级,负责统一领导和管理全国的对外经济贸易。各省、自治区、直辖市外经贸厅(委、局)为地方一级,负责管理与协调本地对外经济贸易事宜。各地级市(州)、县均设置对口机构(委、局),负责组织和管理当地的对外经济贸易。对外经济贸易部后来更名为中华人民共和国对外贸易经济合作部,各地原外经贸厅(委、局)也相应进行了变更,直至新的管理机构即中华人民共和国商务部成立。
随着对外开放、对内搞活经济方针的提出,特别是党的十二届三中全会提出要利用两个市场、两种资源后,形成统一、开放、竞争、有序的大市场以及充分利用国际国内市场和优化资源配置的意识不断强化,要求建立“大市场”、“大流通”的呼声高涨。又随着内外贸体制所进行的一系列大刀阔斧的改革的日益深入,从宏观和微观层面上为内外贸管理职能的结合创造了基本条件。中国在加入WTO后,为适应新的要求,于2003年3月进行了新一轮机构改革。3月25日,商务部正式挂牌,分割达半个世纪的内外贸管理体制又重归统一。新组建的商务部共设25个职能机构:办公厅,人事教育劳动司,政策研究室,条约法律司,规划财务司,亚洲司,西亚非洲司,欧洲司,美洲大洋洲司,台港澳司,国际经贸关系司,世界贸易组织司(中国政府世界贸易组织通报咨询局),对外贸易司,机电产品进出口司(国家机电产品进出口办公室),科技发展和技术贸易司,市场体系建设司,商业改革发展司,市场运行调节司(国家茧丝绸协调办公室),外国投资管理司,对外援助司,对外经济合作司,进出口公平贸易局,产业损害调查局,信息化司,外事司。另外,全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室和国际贸易谈判代表办公室也设在商务部。到2004年底,中国大多数省、自治区、直辖市地方原外经贸主管部门(委、厅、局)也基本完成机构改革任务,除少数仍保留外经贸委(厅)外,各省(市)商务厅(局)相继挂牌并开始行使新的管理职能。
(二)商务部主要职责
根据国务院办公厅发布的通知,商务部是主管国内外贸易和国际经济合作的国务院组成部分,其主要职责是:
1.拟订国内外贸易和国际经济合作的发展战略、方针、政策,起草国内外贸易、国际经济合作和外商投资的法律法规,制定实施细则、规章;研究提出中国经济贸易法规之间及其与国际多边、双边经贸条约、协定之间的衔接意见。
2.拟订国内贸易发展规划,研究提出流通体制改革意见,培育发展城乡市场,推进流通产业结构调整的连锁经营、物流配送、电子商务等现代流通方式。
3.研究拟订规范市场运行、流通秩序和打破市场垄断、地区封锁的政策,建立健全统一、开放、竞争、有序的市场体系;监测分析市场运行和商品供求状况,组织实施重要消费品市场调控和重要生产资料流通管理。
4.研究制定进出口商品管理办法和进出口商品目录,组织实施进出口配额计划,确定配额、发放许可证;拟订和执行进出口商品配额招标政策。
5.拟订并执行对外技术贸易、国家进出口管制以及鼓励技术和成套设备出口的政策;推进出口贸易标准化体系建设;依法监督技术引进、设备进口、国家限制出口的技术和引进技术的出口与再出口工作,依法颁布与防扩散相关的出口许可证。
6.研究提出并执行多边、双边经贸合作政策;负责多边、双边经贸对外谈判,协调对外谈判意见,签署有关文件并监督执行;建立多边、双边政府间经济和贸易联系机制并组织相关工作;处理国别(地区)经贸关系中的重要事务,管理同未建交国家的经贸活动;根据授权,代表中国政府处理与WTO的关系,承担中国在WTO框架下的多边、双边谈判和贸易政策审议、争端解决、通报咨询等工作。
7.指导中国驻WTO代表团、常驻联合国及有关国际组织经贸代表机构的工作和中国驻外经济商务机构的有关工作;联系国际多边贸易组织驻中国机构和外国驻中国官方商务机构。
8.负责组织协调反倾销、反补贴、保障措施及其他与进出口公平贸易相关的工作,建立进出口公平贸易预警机制,组织产业损害调查;指导协调国外对中国出口商品的反倾销、反补贴、保障措施等应诉及相关工作。
9.宏观指导全国外商投资工作;分析研究全国外商投资情况,定期向国务院报送有关动态和建议,拟订外商投资政策,拟订和贯彻实施改革方案,参与拟订利用外资的中长期发展规划;依法核准国家规定的限额以上、限制投资和涉及配额、许可证管理的外商投资企业的设立及其变更事项;依法核准大型外商投资项目的合同、章程及法律特别规定的重大变更事项;监督外商投资企业执行有关法律法规、规章及合同、章程的情况;指导和管理全国招商引资、投资促进及外商投资企业的审批和进出口工作,综合协调和指导国家级经济技术开发区的有关具体工作。
10.负责全国对外经济合作工作;拟订并执行对外经济合作政策,指导和监督对外承包工程、劳务合作、设计咨询等业务的管理;拟订境外投资的管理和具体政策,依法核准国内企业对外投资开办企业(金融企业除外)并实施监督管理。
11.负责中国对外援助工作,拟订并执行对外援助政策和方案,签署并执行有关协议;编制并执行对外援助计划,监督检查援外项目执行情况,管理援外资金、援外优惠贷款、援外专项基金等中国政府援外资金;推进援外方式改革。
12.拟订并执行对香港、澳门特别行政区和台湾地区的经贸政策、贸易中长期规划;与香港、澳门特别行政区有关经贸主管机构和台湾受权的民间组织进行经贸谈判并签署有关文件;负责内地与香港、澳门特别行政区商贸联络机制工作;组织实施对台直接通商工作,处理多边、双边经贸领域的涉台问题。
13.负责中国驻WTO代表团、驻外经济商务机构以及有关国际组织代表机构的队伍建设、人员选派和管理;指导进出口商会和有关协会、学会的工作。
14.承办国务院交办的其他事项。


五、中国贸易政策决策程序的创新
(一)征求意见
在中国入世之前,为了规范立法活动,健全国家立法制度,建立和完善有中国特色社会主义法律体系,保障和发展社会主义民主,推进依法治国,建设社会主义法治国家,根据宪法,第九届全国人民代表大会第三次会议通过的《立法法》(自2000年7月1日起施行)规定行政法规在起草过程中,应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见,听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。
  在中国入世之后,为了规范规章制定程序,保证规章质量,国务院根据《立法法》的有关规定,制定了《规章制定程序条例》(自2002年1月1日起施行)。《条例》规定起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益,有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的,应当向社会公布,征求社会各界的意见;起草单位也可以举行听证会。
  因此,中国已基本建立起一个同国际接轨,确保贸易政策的科学性,完善的政策决策程序。首先从立法上建立政策决策公开征求意见制度;其次从形式上规定采取多种有效方式来提高公众参与程度,公开政策方案征求社会各方面的意见,或建立政策听证会制度,听取政策相关者和人民群众的意见;尽可能地明确和公开其贸易法规、政策、措施和程序,拓展政策的公布渠道。
  商务部作为拟订国内外贸易和国际经济合作的发展战略、方针、政策,起草国内外贸易、国际经济合作和外商投资的法律法规,制定实施细则、规章的中国政府主管部门,在提高贸易政策透明度,建立公开、透明的贸易法规政策程序方面做了大量工作,通过其网站设立政策法规征求意见及发布栏目,建立起较为完善的贸易政策制定程序。
(二)“四体联动”工作机制
“四体联动”工作机制,是商务部为有效动员社会各方面力量应对日益增多的贸易摩擦而提出来的,其概念首先在进出口公平贸易工作中得到发展和检验。之后,“四体联动”工作机制被推广到其他贸易政策公共事务中,成为商务部对做好入世“后过渡期”应对工作的要求。
“四体”分别指的是中央政府部门(商务部)、地方政府部门(各地外经贸和有关主管部门)、中介组织(行业组织以及专业服务机构等)和企业。其中,商务部统一领导各项工作的全面开展,负责贸易政策决策、对外贸易谈判、贸易壁垒交涉等。地方政府部门是中央政府与当地企业和中介组织之间的桥梁,负责上传下达、指导协调、宣传培训等工作。行业组织为企业提供行业信息等服务,是行业公共利益的代言人,是行业自律协调的组织者。企业是从事贸易活动的主体,受贸易政策的影响,同时也是贸易政策相关公共事务的参与者。以上“四体”分工协作、信息共享、紧密互动,就是“四体联动”工作机制。
中国有关法律法规提供了“四体联动”机制的基本框架,国家和部门领导高度重视“四体联动”机制的重要意义,各级商务主管部门积极推动和落实建立该工作机制,企业、行业协会、专业服务机构等中介组织积极参与,目前已经初步建立了“四体联动”工作机制,在进出口公平贸易工作中初步显示出积极作用。建立和完善“四体联动”工作机制,要求政府积极转变职能,加强对企业和行业组织的指导、协调、交流和服务,提高贸易政策的透明度,推行民主、科学决策;同时也要求企业和行业组织提高自我管理、行业自律和参与公共决策的能力,更加主动地参与贸易政策公共事务。“四体联动”工作机制实质上就是政府与企业、政府与民间社会的新型互动关系,它的作用将不局限在应对贸易摩擦,而将在与贸易政策相关的更多公共事务中发挥其作用,成为做好入世应对工作的机制保障。 
(三)咨询通报
1.法规及其他法律文件的公布
中国政府定期出版提供中国外贸体制信息的刊物,如商务部出版的《对外经济贸易年鉴》、《商务部公告》和《中国对外经济贸易文告》;国家统计局出版的《中国统计年鉴》;海关总署编辑和出版的《中国海关统计》(季刊)。有关对外贸易的中国法律和国务院法规以及各部委的规章均对外公布。此类法律、法规和规章可在《国务院公报》、《中华人民共和国法律法规汇编》以及《中国对外经济贸易文告》中获得。有关对外贸易的行政法规和指令还在商务部的官方网站(http://www.mofcom. gov.cn) 和出版物上公布。有关外汇措施的信息由国家外汇管理局公布,并可在该局网站(http://www.safe.gov.cn)和通过新闻媒体获得。关于进出口管理的信息在《国际商报》和《中国对外经济贸易文告》上公布。中国的海关法规、进出口关税税率和海关程序均在《国务院公报》和新闻媒体上公布。关于关税税率实施、完税价格和关税的确定、退还和关税的收回的程序以及减免税的有关程序也予以公布。海关还每月公布以协调税制8位税目为基础的按照原产地和最终目的地计算的海关统计。
中国与其贸易伙伴之间缔结的任何双边贸易协定以及这些协定项下的换货议定书均在《中华人民共和国条约汇编》中公布。《中国对外经济贸易企业名录》和《中国外贸公司和组织》是两份介绍中国外贸公司和其他从事外贸的企业的出版物。完整的官方刊物名单包括:《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》、《中华人民共和国国务院公报》、《中华人民共和国法律汇编》、《中华人民共和国法律法规汇编》、《中国对外经济贸易文告》、《中华人民共和国中国人民银行公告》以及《中华人民共和国财政部公告》。所有有关或影响货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权或外汇管制的法律、法规及其他措施的公布将包括生效日期,还包括受到特定措施影响的产品和服务,按适当的税号和CPC分类编码确定。中国按照适当的分类和服务(如相关),在官方刊物上公布负责授权、批准或管理服务活动的所有机构的名单,包括国家主管机关授权的组织,无论通过发放许可还是其他批准形式,获得此类许可证或批准的程序和条件也予公布。
中国使WTO成员获得译成一种或多种WTO官方语文的所有有关或影响货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权或外汇管制的法律、法规及其他措施,并将尽最大可能在实施或执行前,但无论如何不迟于实施或执行后90天使WTO成员可获得这些法律、法规及其他措施。
2.咨询机构
根据《国务院办公厅关于做好我国加入世界贸易组织有关贸易政策通报咨询和审议工作的通知》,[⑧]中国采取下列措施,设立相应机构。
第一,建立由商务部牵头、有关部门参加的工作协调机制。通报咨询和审议工作中的具体问题,商务部向国务院有关部门及时通报情况,沟通信息,并代表中国政府统一对外开展工作。国务院有关部门对其各自职责范围内的事项,认真组织研究,及时提出方案。需要有关地方提供情况的,地方政府积极配合提供有关情况。重大事项,由商务部会同国务院有关部门上报国务院决定。
第二,各地方、各部门在有关或影响贸易的法律、法规或者其他措施(涉及国家安全的法律、法规及其他措施,确定外汇汇率或货币政策的特定措施以及一旦公布会妨碍法律实施的其他措施除外)公布后、施行前,提供一段可进行评论并提出意见的合理时间,不得一公布就施行。通报咨询和审议工作中,涉及企业或个人对中国贸易政策统一实施中的问题提出的申诉,以及法律、法规和其他措施的外文(主要是英文)翻译问题,依照中国现行的有关法律、法规和规定进行处理;如遇紧急情况,由商务部与有关部门(地方)协商处理。
第三,在商务部设立的中国政府WTO贸易政策咨询点,代表中国政府受理WTO成员、企业或个人提出的咨询。对涉及中国现行法律、法规、规章和其他措施在具体应用中需要作出解释的,或这些法律文件的条文本身需要进一步明确界限或者作出补充规定的,按照中国现行有关法律、法规的规定执行。对其他法律信息方面的咨询,商务部直接给予答复,必要时会商有关部门(地方)后答复,此外,考虑到WTO《技术性贸易壁垒(TBT)协定》和《卫生与植物卫生措施(SPS)协定》专业性强,参照WTO其他成员的通行做法,在质检总局设立WTO/TBT和SPS咨询点,负责TBT和SPS通报咨询的国内协调,并按照上述原则受理、答复有关咨询,业务上接受商务部的指导。其他部门和地方设立官方WTO贸易政策咨询点,须报经国务院批准。
(四)司法审查
所谓“司法审查”,在中国现行法律框架下,就是指行政诉讼或者行政审判。根据中国加入世贸组织法律文件的规定,对与世贸组织规则有关的货物贸易、服务贸易和知识产权的行政行为,应当为受到影响的个人或企业提供司法审查的机会。因此,有关自然人、法人或者其他组织对行政主管部门(如商务部门、工商部门、知识产权部门、税务部门、海关等)有关国际贸易的行政处理决定或者行政复议决定不服,可依法向法院提起诉讼,法院在受理诉讼请求后,需要对与国际贸易有关的行政行为进行司法审查。为适应履行涉及世贸组织规则的司法审查职责的需要,最高人民法院先后于2002年8月和12月公布了3部重要司法解释。一是《关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》,规定了有关国际货物贸易、服务贸易、知识产权等行政案件的受理范围、法律适用、审理标准、管辖法院等内容;二是《关于审理反补贴行政案件应用法律若干问题的规定》,规定了反补贴行政案件的受案范围、当事人的确定、法律适用、审理标准、管辖法院等内容;三是《关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》,规定了反倾销行政案件的受案范围、当事人的确定、法律适用、审理标准、管辖法院等内容。这些司法解释文件有利于保证世贸组织规则在中国的有效实施,有利于人民法院通过行使司法审查权,监督和维护行政机关依法行使行政职权,统一实施与世贸组织规则有关的国内法,促使中国加入世贸组织法律文件的承诺得到履行。
外国人、无国籍人和外国组织对中国行政主管部门有关国际贸易的行政处理决定或者行政复议决定不服,同中国公民和组织一样,均可以向法院提出诉讼。“外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国进行国际贸易行政诉讼,同中华人民共和国公民、组织有同等的诉讼权利和义务,但有行政诉讼法第七十一条第二款规定的情形的,适用对等原则。”行政诉讼法第七十一条第二款规定的内容是外国法院对中国公民和组织的行政诉讼权利加以限制的,中国人民法院对该国公民、组织的诉讼权利,实行对等原则。 
审理国际贸易行政案件直接涉及国际条约和国内法律的适用问题,特别是涉及世贸组织规则的国内适用问题。《关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》中有关法律适用的条文明确显示,中国不直接适用世贸组织规则,而是通过修改和制定国内法律的方式来转化实施世贸组织规则。就中国法院而言,世贸组织规则不能直接适用的原则主要有两层含义:其一是个人和企业不能直接援用世贸组织规则向法院起诉和抗辩;其二,法院在判决文书中不直接援用世贸组织规则作为裁判依据。在《关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》这个司法解释中,通过正面规定的方式体现了依据本国法、转化世贸组织规则的原则,即人民法院审理国际贸易行政案件,应当依据中国国家法律、行政法规和地方立法机关在法定立法权限范围内制定的地方性法规,参照国务院部门根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定的规章,以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市、国务院批准的较大的市人民政府根据法律、行政法规和地方性法规制定的规章。需要特别指出的是,人民法院审理反倾销、反补贴行政案件,以法律、行政法规为依据,不适用地方性法规,这是由外贸政策的统一性以及反倾销、反补贴行政案件的特点所决定的。尽管人民法院审理国际贸易行政案件不直接适用世贸组织规则,但并不说明世贸组织规则与人民法院审理国际贸易行政案件没有关系。按照条约必须守信的原则,无论条约在国内直接适用还是转化适用,其最终结果都应当是国际条约在国内得到遵守。《关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》对这点也很明确,它规定,当一个案件的审判适用国内法律规定存在两种以上合理解释时,可以选择与世贸组织规则有关规定相一致的那条解释进行判决。这也就是说,法院对法律的解释和适用应当尽量避免与世贸组织规则相冲突。 
《关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》,根据中国行政诉讼法的有关规定和国际贸易行政案件的特点,确定了事实审和法律审并举的审查标准。《关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》第6条规定,人民法院审理国际贸易行政案件,应当依照行政诉讼法,并根据案件具体情况,从7个方面对被诉具体行政行为进行合法性审查:主要证据是否确实、充分;适用法律、法规是否正确;是否违反法定程序;是否超越职权;是否滥用职权;行政处罚是否显失公正;是否不履行或者拖延履行法定职责。这条规定表明,中国法院对国际贸易行政案件的审理既包括事实审,又包括法律审。事实审,主要是审查被诉具体行政行为认定案件事实是否清楚,主要证据是否确实、充分;法律审,主要是审查被诉具体行政行为是否正确适用实体法和程序法的有关规定。反倾销、反补贴行政案件的技术性和专业性较强,且直接与国家的外贸政策相关,对反倾销、反补贴行政行为的司法审查是仅采取法律审,还是既采取事实审又采取法律审,不同成员有不同的做法和认识。中国行政诉讼法第五条规定:“人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查。”行政诉讼法第五十四条规定:“人民法院经过审理,根据不同情况,分别作出以下判决:(一)具体行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序的,判决维持。(二)具体行政行为有下列情形之一的,判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出具体行政行为:1.主要证据不足的;2.适用法律、法规错误的;3.违反法定程序的;4.超越职权的;5.滥用职权的。(三)被告不履行或者拖延履行法定职责的,判决其在一定期限内履行。(四)行政处罚显失公正的,可以判决变更。”中国行政诉讼不仅要求人民法院审查具体行政行为适用法律法规是否正确、是否符合法定程序,还要求审查具体行政行为认定的事实是否清楚、证据是否确凿。这种规定同样适用于反倾销、反补贴行政案件的审理。
中国国际贸易行政案件的第一审由具有管辖权的中级以上人民法院管辖。这说明中国国际贸易行政案件的司法审查将基本沿用已有的对行政行为的司法审查制度,而没有采取美国等国家的做法,即成立专门的国际贸易法院来负责审理国际贸易行政案件,这符合中国现实国情和司法实践。按照上述规定,中级、高级和最高人民法院均可以依照《行政诉讼法》的有关规定负责国际贸易行政案件的第一审。第一审反倾销、反补贴行政案件由被告所在地高级人民法院指定的中级人民法院,或者被告所在地高级人民法院管辖。
 
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