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WTO贸易与环境

第一节  贸易与环境问题的提出

国际贸易与环境保护或贸易与环境的关系在本世纪90年代成为一个国际社会的热点问题。尽管在90年代以前,贸易与环境的关系问题已经引起了各国的相当注意,但它成为一个热点问题是由于90年代发生在国际环境和国际贸易领域里的两件大事而促成。第一件大事是1992年在巴西举行的联合国环境与发展大会。该会议标志着国际社会环境保护事业的发展达到一个崭新的高度。尤其重要的是,会议制定的一系列重要文件如《里约环境与发展宣言》、《21世纪议程》、《气候变化框架公约》、《生物多样性公约》等,无不对国际贸易中不利于环境的因素予以限制。第二件大事是1993年《关税与贸易总协定》乌拉圭回合谈判的完成和世界贸易组织的建立。乌拉圭回合谈判和世贸组织的成立,标志着国际贸易的自由化和全球化达到一个新的高度。关贸总协定和世贸组织的宗旨都是通过协议大幅度削减关税和其他贸易壁垒,取消国际贸易中的歧视待遇,促进国际贸易的自由化和全球化。贸易自由是关贸总协定和世贸组织的一项基本原则。
这两件大事分别代表当今世界两股潮流的发展的高峰:其一是环境保护潮流,其二是贸易自由化和全球化潮流。从历史上看,这两股潮流的发生和发展曾经是平行的、互相独立的。但环境与贸易之间不可分割的联系决定了这两股潮流必然会在一定的情况下发生交叉和冲突,并最后协调融为一体。到上个世纪80年代和90年代初期,由于越来越多的多边环境条约或试图抑制自由贸易体制中不利于环境的消极方面,或试图以与贸易有关的措施促进环境保护,终于引起各国对环境与贸易的关系问题的高度重视,并将二者结合起来考虑。1993年成立的世界贸易组织为此决定设立一个贸易与环境委员会来专门研究二者之关系,将关于贸易与环境关系的讨论推进到一个新阶段。
关于国际贸易与环境保护的关系的讨论基于现行国际贸易政策与环境保护政策之间的冲突。国际贸易政策的目标是消除贸易障碍,实现贸易的自由化和全球化。它因此要求减少政府的管制和干预,实行权力的下放和分散化。环境保护政策的目标是防止市场的失败,其中包括自由贸易对环境的消极影响,保护和改善环境。它因此要求一定程度和形式的政府管制和干预,实行一定范围的权力集中。在现行政策下,政府的宏观政策决策者担心环境保护的代价或费用是否影响该国在国际贸易中的竞争力。企业界人士有同样的担心。主张环境保护的人士则认为环境的恶化已成为全球的危机,各国应毫不迟疑地采取对策,即便因此在短期内牺牲一些经济利益也是值得的。
当前国际贸易政策与环境政策之间的矛盾由于现存的不平等的国际经济秩序和发展中国家与发达国家之间在经济、技术、科学等方面的巨大差距而深化和复杂化。发展中国家与发达国家之间在贸易与环境的关系问题上存在较大的分歧。因此,尽管同样是政府的宏观政策决策者、企业界人士或环境保护主义者,发展中国家和发达国家的这三类人士对贸易与环境问题往往有不同的理解和主张。这是研究贸易与环境关系时所应当注意的一点。


第二节  贸易自由化对环境的影响
一、贸易自由化对环境保护影响概述
贸易自由化对环境可能产生的影响,或者说,贸易自由化能否维持和促进发展的可持续性,即能否有利于环境,或是否会导致环境退化,对此国际上的争论很多,有些还是针锋相对的。事实上,贸易自由化对于环境保护的影响并不是孤立存在的,它取决于诸如国内经济、科技、社会发展状况;贸易与环境政策;产业结构和贸易商品结构等许多其它因素。世界贸易组织贸易与环境委员会在其1996年的报告认为对贸易自由化的环境影响进行评估应考虑各国国情、社会经济状况和相关部门的特殊性。贸易自由化对于环境的影响是双重的,既有积极的方面也有其消极的方面。
(一)积极影响
贸易自由化的最终目标是通过消除贸易壁垒实现商品和服务在全球范围内更大规模的流通,从而推动资源在全球范围内的有效配置,提高收入,改善生活水平,实现经济和社会的可持续发展。从这个意义上来说,贸易自由化和环境保护的目标是一致的。一般认为,贸易自由化对于环境保护的积极影响是多方面的,其所产生的主要环境收益源于有效的环境要素使用和消费模式、消除贫困所带来的社会经济效应、环境友好产品和服务的更多市场供应,以及融洽友好的国际合作环境。
首先,通过贸易自由化和加强竞争可实现更有效的环境要素使用和消费模式。贸易自由化所带来的市场竞争在促进资源的使用效率和生产力的提高方面成果卓著。这就意味着在开放的市场经济条件下生产特定产量的产品所需要的资源较少,同时它所产生的能够用于环境保护的资金更多。从这一意义上说,贸易自由化对于环境保护的积极作用是双重的。
其次,通过贸易扩张和鼓励自然资源的可持续开发有利于消除贫困。贫困和环境退化之间的关系密不可分。在发展中国家消除贫困可以在一定程度上避免或减少许多地区因经济压力而以不可持续的方式开发自然资源的行为,引导和鼓励对于自然资源的可持续开发。世界贸易组织贸易与环境委员会1996年的报告指出:“强调减轻和消除贫困以实现可持续发展的重要性,及增加贸易和市场准入机会在这方面的作用”,[①]《里约宣言》的原则5指出:“根除贫穷……是实现可持续发展的一项不可缺少的条件”。《21世纪议程》的第三章要求:“促进开展国际合作,解决贫困的根源”,并鲜明地指出:“如果发展中国家身负沉重的外债,如果发展资金不足,如果有各种壁垒限制进入市场的机会,如果发展中国家的商品价格和贸易条件依然低劣,发展进程便不会形成势头”。[②]
第三,通过贸易自由化增加与环境有关的产品和服务的供应。贸易自由化在这方面的潜在贡献包括:打破市场壁垒,获得环境友好产品或服务的市场准入;通过广泛的产品或服务流通倡导环境友好的生产和消费模式;通过合作、许可等方式进行技术转移,确保环境技术得以在更大范围内获得共享。自由贸易体制可以增加环境友好商品、服务和技术的销售及传播机会。最近统计显示,与环境有关的产品和服务的年贸易额超过2500亿美元,包括设备、服务和技术如节能机械、污水处理设备、空气污染过滤装置,以及制革过程中的除铬流程等的贸易。[③]环境产品和服务的贸易在发达和发展中国家持续快速增长。
尽管如此,1997年世界贸易组织秘书处签发的一份报告认为,要确定贸易自由化本身的影响十分困难,而要确定这些影响和环境收益之间的联系则更难。[④]环境与贸易委员会1996年的报告承认贸易自由化可以通过促进资源的更有效配置和使用来实现发展和环境收益。但要实现上述收益,使贸易带动的增长具有可持续性,需要在国内层面制定合理的环境政策。贸易自由化不是环境退化的主要原因,贸易措施也不是解决环境问题的首选和最佳政策。贸易自由化和环境的联系在很大程度上间接地取决于生产和消费的水平和模式。因此,贸易自由化的环境收益是间接的,无法进行准确计量。
(二)消极影响
贸易自由化在带来环境保护所需的巨大财富的同时,在特定情况下也可能对环境与资源造成负面影响。具体表现为:
首先,贸易自由化条件下某些产品的流通本身可能造成环境污染的扩散和转移。不加限制的自由贸易将导致污染环境的产品在全球范围内的转移和扩散,并造成相关国家环境的恶化。根据污染环境产品的性质不同,其自由贸易对环境产生副作用的对象也不同。具有生产性外部不经济性的出口产品在生产过程中将对生产国或出口国环境造成污染。具有消费性外部不经济性的出口产品将在消费过程中对进口国的环境造成污染。兼具生产性和消费性外部不经济性的出口产品将对出口国、进口国以及海洋、大气层等公共环境造成污染。污染性产业的转移可能给该产业的输入国带来污染。此外,贸易自由化也增大了危险废物和其它废物的跨境转移,特别是向发展中国家或地区转移的可能性。[⑤]
其次,贸易自由化可能造成特定国家对于资源的过度开发,成为发达国家对发展中国家进行资源掠夺的手段。发达国家由于其实施环境保护的时间比较长,相关制度体系较为完整、科学,因此环境要素的价值或多或少的在其产品或服务中有所体现。发展中国家由于较低的发展阶段和经济水平,环境要素尚未在产品或服务中有所体现,因此产品较之其在发达国家生产的同类产品价格要相对低廉。现有各国出口产品的结构显示,发展中国家出口产品以初级产品为主,因此发展中国家的上述价格优势部分地源于其国内环境要素的无偿使用。而发达国家则一方面购入廉价初级产品,另一方面将其中部分产品加工后又以高价输出给发展中国家。这其实是对发展中国家与的环境资源的掠夺和无偿利用。而自由贸易所引发的全球对于廉价产品需求量的增加则导致了发展中国家基于其发展需要而过度开发和使用其国内自然资源,造成资源的破坏和环境污染的加剧。
再次,贸易自由化可能加大环境的负荷。贸易自由化可以促进资源在全球范围内的更有效利用,其在生产方式方面的主要表现是基于规模化效应理论而出现的集约化的生产方式。在生产方法方面的表现就是现代科学技术手段的大规模使用。在市场经济条件下,如果对这种生产方式和技术手段的应用缺乏有效的管制,经济活动追求利润的本性不仅可能加大环境的负荷,同时会引发一系列环境问题。如农业方面,为追求利润,商业价值高的作物可能得到大面积播种,而商业价值低的作物的生产则受到抑制,由此可能导致生态系统生物多样性遭到破坏,生态调节功能降低。集约化的农业生产方式、农药和化肥的大量使用,也会引起生物生境的破坏、土地肥力衰竭、环境污染等问题。另外,伴随着贸易自由化而来的国际运输的发展也引起严重的环境问题。例如,航空与海洋的客货运输消耗的能源占全球石油消耗的1/8,[⑥]对于这些不可再生能源的大量消耗,必然加剧自然资源的枯竭。
贸易自由化在带来经济繁荣、社会发展、资源优化配置的同时,也可能对环境造成一定的负面影响,成为生态环境恶化、环境污染加剧、能源耗竭加速的原因之一。但正如世界贸易组织贸易与环境委员会在其报告中所分析的,贸易自由化对于环境的具体影响取决于各国的具体国情和采取的相应措施。因此目前的问题是怎样通过有效的国际合作和国内政策调整,进行贸易与环境之间的协调,最终实现可持续发展的目标。
二、多边贸易体制中有关环境问题的条款
(一)GATT/WTO协议中有关环境问题的规定
1.GATT有关环境问题的规定
环境保护对于关贸总协定的影响表现在三个方面的条款中,即GATT第1条和第3条;第11条;第20条。分别涉及非歧视性原则、取消数量限制和一般例外条款。
(1)非歧视性原则
GATT中第1条最惠国待遇原则和第3条国民待遇原则共同构成非歧视性原则。
最惠国待遇原则规定于GATT文本的第1条中,“……每一成员对来自或运往其他国家的产品所给予的利益、优待、特权或豁免,应当立即无条件地给予来自或运往其他成员的相同产品”。最惠国待遇确保一成员给另一国家的任何贸易优惠都立即无条件地提供给予所有其他成员,从而使最惠国待遇多边化。同时所有成员在国际贸易的各个方面享有的是同等的待遇,确保了所有成员在同一水平上进行公平的贸易竞争,从而保证了发展中国家等在谈判中处于劣势国家的利益。 国民待遇原则规定于GATT第3条,即一旦商品进入某个市场,其所享受的待遇不低于该国国内生产的类似产品的待遇。
非歧视性原则是多边贸易体制中的主要原则。在涉及到与贸易有关的环境问题时,该原则可以保证国内环境政策的采用不至于构成对于国内外类似商品,或从不同贸易伙伴进口的类似商品的武断歧视,防止了对环境政策的滥用。
(2)取消数量限制
GATT第11条规定:“任何缔约国除征收税捐或其他费用以外,不得设立或维持配额、进口许可证或其他措施以限制或禁止其他缔约国领土的产品的输入,或向其他缔约国领土输出或销售出口产品”。对于数量限制的禁止旨在鼓励相关国家将其转换成更透明、更少贸易歧视的关税。在关贸总协定和世界贸易组织处理的涉及环境问题的案件中,争端往往因有关国家禁止某种商品的进口而涉及对于这一条款的违反。该条款因此而进入环境与贸易问题的讨论范围。
(3)一般例外
1994年的GATT协议第20条的一般例外条款中列出了可以免除GATT规则义务的特殊情形。其中与环境有关的例外有两项,即第20条的b款和g款。
第20条规定:
“凡下列措施在条件相同的各国间不会构成任意的或无理的歧视手段,或者不致形成伪装的对国际贸易的限制,则不得将本协定说成是妨碍任何缔约方采取或实行下列措施:
    (b)为维护人类及动植物生命或健康所必需者;
    (g)关系到养护可用竭的天然资源的措施,凡此措施同限制国内生产与消费一道实施者”。
第20条b款和g款允许WTO成员国采取与GATT不一致的政策措施,只要该措施对于保护人类、动植物的生命和健康是“必要的”,或者该措施涉及对可耗竭自然资源的保护。同时,20条的前言则可确保类似有违GATT原则的措施不会构成武断或不合理的歧视,也不会构成对于国际贸易的变相限制。以美国汽油案为例,被告方必须证明:首先,该措施属于第20条b款和g款所列例外情形中的至少一种;其次,该措施满足该条前言的条件,即该措施适用的方式并不构成“对于条件相同国家的武断和不合理歧视”,并且也不构成“对于国际贸易的变相限制”。[⑦]
(4)第20条项下例外条款的适用
根据专家组和上诉机构的一般做法,第20条项下例外条款的适用首先要确定争议措施所遵循的政策是否属于保护人类、动植物生命健康(b款)或保护可耗竭自然资源(g款)的政策范围。第二步是要确定第20条b款和g款的特殊条件是否满足,如必要性检验。
A.第20条b款的要件:必要性
第20条b款要求进行“必要性检验”,即措施对于“保护人类、动植物生命、健康”必须是必需的。在泰国香烟案中,专家组适用了“最少贸易限制”要件,并对其作了如下定义:“泰国的进口限制只有在不存在可以合理预期实现其健康政策目标的、与总协议一致的、或者与总协议冲突较少的替代措施的情况下,才能被认为是“必要的”。[⑧]但在随后的几个案例中,对于20条第二款项下“必要性”要件的解释发生了一些变化,从最少贸易限制方法变为最少贸易限制、辅以比例性检验(“对各种因素进行权衡、衡平的方法”)的方法。上诉机构认为需要判定一项措施是否必要涉及对个案中各因素的权衡和衡平,这些因素主要包括该措施对于争议规则执行的贡献度、规则所保护的公共利益或价值的重要性以及措施对于进出口的相应影响。在欧共体石棉案中,“环境”措施开始时通过了必要性检验,上诉机构认为措施所谋求的“公共利益或价值越重要”,该措施越容易被认为是实现这些目标的“必要”措施。 [⑨]
B.第20条g款的要件:关联性
在美国汽油案中,上诉机构对于第20条g款的含义作了澄清,即如果一项措施与可耗竭自然资源的保护有实质性联系,而非仅仅“附带地或无意地”以后者为目标,则该措施可以被认为是“与自然资源的保护有关”。作为附加条件,g款规定争议措施必须“与对国内生产消费的限制存在有效联系”。这就要求该措施不仅对于进口产品进行限制,而且对于国内产品也加以限制。[⑩]
C.第20条前言的适用
一旦措施满足第20条项下某一款的适用条件,专家组或上诉机构就会转而适用第20条的前言条文。前言要求“措施的适用不得在条件相同国家之间构成武断、不合理的歧视,也不得构成对于国际贸易的变相限制”。
a)武断、不合理歧视的含义
上诉机构在美国汽油案中指出,前言的表述针对的并非措施本身或其特定内容,而是该措施适用的方式。根据第20条前言,某项措施可能是歧视性的,但其方式不是“武断”或“不合理”的方式。
专家组和上诉机构在美国海虾案的报告中对于措施适用是否不合理的判定提出了两条标准:首先,采用该措施的成员国已经就谈判作过认真努力,其次,该措施是否是灵活的。至于措施的适用是否武断,上诉机构在美国海虾案中认为对于措施“刻板、缺乏灵活性”的适用构成前言所称的“武断歧视”。[11]
b)何谓对国际贸易的变相限制? 
专家组和上诉机构在确定措施是否构成对于国际贸易的变相歧视过程中逐渐引入了三项标准:一、公开性检验(措施是否经过公开宣布);二、对于措施的适用是否会构成武断、不合理的歧视;三、对争议措施的“设计、体系及结构”的检验。
   2.WTO协定宗旨中关于环境问题的表述
WTO的宗旨是:“提高生活水平,保证充分就业,大幅度地提高实际收入和有效需求;扩大货物、服务的生产和贸易; 坚持走可持续发展之路,各成员应促进对世界资源的最优利用、保护和维护环境,并以符合不同经济发展水平下各成员需要的方式,加强采取各种相应的措施; 积极努力以确保发展中国家,尤其是最不发达国家,在国际贸易增长中获得与其经济发展水平相应的份额和利益”。可见,环境保护与多边贸易体制的最终目标是一致的,WTO的这一宗旨也为在多边贸易体制下解决有关环境问题提供了可能。但另一方面,由于WTO的宗旨比较宏观、抽象,因此导致在实际运用过程中的困难。
三、多边贸易协定中的有关环境政策
《马拉喀什协议》的第二款中提出了“对贸易有重大影响的、与贸易有关的环境政策、措施与多边贸易体制的相关规定之间的关系”的问题。环境政策的影响主要表现在环境补贴和对于贸易协议的环境审查两个方面,其中又以环境补贴政策最为引人注目。
(一)环境补贴
补贴对于环境的潜在影响是两重的,一方面可以利用积极的环境溢出效应,另一方面也可能由于鼓励了自然资源的过度使用而导致环境压力的加剧。在农业和能源领域,人们一般认为补贴是对于贸易的扭曲,甚至在某些情况下是环境退化的始作俑者。国际环境主义者建议多边贸易规则在补贴问题上引入更多的灵活性以鼓励和扶持那些有利于环境的活动和技术。
乌拉圭回合谈判对于补贴问题进行了深入的探讨,并最终达成了《农业协议》和《补贴与反补贴措施协议》(SCM 协议) ,对于相关的补贴问题规定了一系列新的原则和例外。根据《农业协议》,在特定条件下,环境补贴作为削减国内扶持的义务的例外。WTO的贸易与环境委员会则对能源补贴作了讨论。其中,SCM协议中对于出口补贴的修订备受关注。根据该修订条款,用于生产出口商品的能源税可以予以退税,该退税不作为出口补贴。该协议的附件1、附件2还规定对于“在生产出口商品过程中消耗的原料”的免税不构成出口补贴。该例外规定适用于有形原料及“在生产过程中用以获得出口产品的能源、燃料和石油催化剂”。有些成员国认为该规定会鼓励出口产品在生产过程中对于能源密集型技术的使用,但贸易与环境委员会至今还未就补贴问题形成任何权威性的结论。但考虑到补贴对于特定领域,如农业和渔业领域的贸易扭曲和环境负面作用,对于补贴的讨论可能比上述争论更为宽泛。
(二)贸易协议的环境审查
近年来,一些国家的政府在声势日涨的非政府组织的压力下开始对贸易协议实行环境审查。例如,美国和加拿大准备对北美自由贸易协定和乌拉圭协议进行类似审查。根据《马拉喀什协议》的第二款,美国建议在国内层面上由各国政府对贸易协议进行有关环境问题的审查。这一问题正日益受到WTO贸易与环境委员会的关注。在《多哈宣言》中,有关这一问题的表述鼓励成员国之间彼此就如何在国内进行环境审查进行意见交流和经验分享,并肯定了环境审查在WTO贸易协商过程中的重要性。《多哈宣言》的第6节称:“我们注意到成员国在自愿基础上对于贸易政策进行国内环境评估的努力”,在该宣言第33节项下的讨论中,成员国强调了就环境审查方法进行信息交流的意义,同时也承认发展中国家在这方面的局限性。有些成员国强调国内层面的环境审查除了自愿之外,还必须与国家优先权相一致,审查程序的协调与统一不得用于加重发展中国家的义务。

四、GATT和WTO涉及环境的案例
在GATT下,6个专家小组对于第20条项下涉及人类健康的环境措施进行了审查,并完成了相应审查报告,其中获得GATT缔约方通过的报告为三项。在WTO争端解决机制下,已完成的类似报告有三项。
(一)GATT 案例
1.美国——加拿大金枪鱼案[12]
加拿大没收了19艘美国渔船,并逮捕了未经加政府授权即在其管辖水域捕捞金枪鱼的美国渔民。美国政府对加拿大政府所称的水域管辖权提出异议,并根据其渔业保护及管理法对加拿大实行报复性措施,禁止从加进口长鳍金枪鱼。专家小组认为,保护该资源的措施,必须与管理限制与消费该资源的措施相配合;美禁止从加进口长鳍金枪鱼,但是对本国捕获此鱼并不限制,美也无证据表明美限制国内长鳍金枪鱼及其制品的消费,不符合第11条第2款和第20条g款的要求。因而美国违反了关贸总协定第11条不得实施进口限制的规定。
2.加拿大——鲑鱼、鲱鱼案[13]
根据1970年加拿大《渔业法》,加拿大禁止出口或为出口目的销售某些未经加工的鲑鱼、鲱鱼。对此,美国诉称这些措施违反了GATT第11条的规定。加拿大辩称这些出口限制是其旨在保护渔类资源的渔业资源管理体系的一部分,因此属于20条g款规定的例外情形。专家小组认为加拿大的措施违反了GATT第11条第1款,同时也不属于第11条第2款b项和第20条g款规定的例外情形。
3.泰国-香烟案[14]
根据1966年《烟草法》,泰国授权国内香烟的销售,但禁止进口香烟及相关烟草准备工作,同时,对香烟征收消费税、营业税及地方税。美国诉称该进口禁止违反了第11条第1款,并认为其不符合11条第2款c项和第20条b款的规定,同时美国认为泰国对香烟征收的国内税违反了第3条b款。对此,泰国辩称,美国香烟中所含化学物质和其它添加剂使其比泰国香烟更为有害,因此泰国政府禁止进口香烟的措施是必要的。专家组认为,限制香烟进口,不符合关贸总协定第11条第1款和第11条第2款c项的规定。同时,由于存在其它不与关贸总协定冲突的替代措施,故限制香烟进口不属于第20条第2款所称的必要措施,但其国内税符合第3条第2款的规定。
4.美国-墨西哥金枪鱼案[15]
美国的《保护海洋哺乳动物保护法》(MMPA) 规定,除非获得明确授权,不得进口或“捕获”(taking)海洋哺乳动物,其中特别提到了在东热带太平洋海捕捞黄鳍金枪鱼时偶尔捕获的海生哺乳动物。在该海域中,海豚一般在金枪鱼上层海域活动。根据保护《海洋哺乳动物保护法》,采用商业捕鱼技术捕获的商业鱼及鱼产品如果在其捕捞过程中容易杀害或严重伤害海洋哺乳动物,并超过美国标准的,不得进口。特别禁止进口用拖网在上述特定海域捕获的黄鳍金枪鱼(原产国禁止进口),除非美国基于以下理由予以授权:一、捕捞国的政府采取与美国类似措施管理海洋哺乳动物的捕获;二、捕捞国船只捕获海洋哺乳动物的平均概率与美国相当。平均捕获概率(即拖网每次杀害的海豚数)不得超过美国同时期平均概率的1.25倍。同时如果一国的金枪鱼是从禁止进口的原产国进口的,则该国的金枪鱼禁止进口(中介国禁止进口)。墨西哥诉称对于黄鳍金枪鱼及渔产品的进口限制违反了关贸总协定第11、13、3条。美国则认为其直接进口限制符合第3条或者第20条第b款和g款的规定,中介国进口限制符合第3条或者第20条b款、d款和g款的规定。专家组认为直接和间接进口限制并不构成关贸总协定第3条所称的国内规定,违反了第11条第1款,同时不属于第20条b款、g款所列的例外情形。另外,中介国进口限制也不符合第20条d款的规定。
5.美国-欧共体金枪鱼案[16]
欧共体和荷兰诉称美国《海洋哺乳动物保护法》中所规定的原产国和中介国进口限制不属于关贸总协定第3条的要求,违反了第11条第1款的规定,也不属于第20条规定的例外情形。美国认为中介国进口限制属于第20条b款、d款和g款规定的例外情形,因此符合关贸总协定的要求,原产国进口限制由于并不适用于欧共体和荷兰,因此对其利益不够成任何损害。专家组认为原产国和中介国进口限制都不属于关贸总协定第3条的情形,都违反了第11条第1款,也不属于第20条b款、g款或d款规定的例外情形。
6.美国汽车案[17]
本案中美国受到审查的汽车措施有:对汽车征收的奢侈品税、对汽车征收的汽油消费税以及企业平均燃料经济度规定("CAFE")。欧盟诉称这些措施违反了关贸总协定第3条,也不属于第20条g款或d款规定的例外情形。专家组认为适用于售价超过3万美元汽车的奢侈品税和适用于每加仑行使小于22.5公里(mpg)汽车的汽油消耗税符合关贸总协定第3条b款的规定,CAFÉ规定要求美国出产的或进口商销售的客车平均燃料经济度不小于27.5 mpg,进口商和国内生产商必须分别计算进口车和国产车的燃料经济度。专家组认为该规定以生产商和进口商的控制和所有权为基础,而不是直接以产品为基础分别计算国产和进口车燃料经济度的体系,构成了对于进口车的歧视,因此违反了关贸总协定第3条d款的规定。同样,专家组认为该计算体系不属于关贸总协定第20条g款和d款规定的例外情形。
(二)WTO 案例
1.美国汽油案[18]
为了防止和控制美国的空气污染,美国国会于1963年制定了《清洁空气法》。根据1990年通过的一项有关该法的修正案,美国环境保护署为了减少美国空气污染,颁布了有关汽油成分与排放物的新条例(简 称《汽油条例》)。自1995年1月1日起,《汽油条例》只允许在美国污染严重的地区销售法定清洁汽油(formulated gasoline,即精炼汽油),在其余地区,只能销售不比在基准年1990年所售汽油清洁度低的汽油(conventional gasoline,即常规汽油)。 《汽油条例》适用于全美所有汽油炼油厂、合成厂和进口商。根据《汽油条例》,任何在1990年营业6个月以上的美国炼油厂,必须确立代表其1990年所产汽油的质量的单独基准(individual baseline)。美国环境保护局确立了代表1990年美国汽油平均质量的法定基准(statutory baseline)。法定基准适用于任何在1990年营业不足6个月的美国炼油厂以及所有合成厂和进口商,根据年平均数衡量这些基准的执行情况。
委内瑞拉和巴西指控美国《汽油条例》违反了GATT第1条的最惠国待遇规定以及第3条第1款和第4款的国民待遇规定,也违反了《贸易技术壁垒协议》(TBT)第2条的规定;委内瑞拉还根据GATT1994第23条第1款2项指控美国《汽油条例》已经对其利益造成损害和丧失。美国反对该项指控,并以GATT第20条第b、d、g款所规定的各种例外为根据辩称《汽油条例》完全合法,也辩称其《汽油条例》不属于《技术性贸易壁垒协定》第2条的范围。
专家小组得出的结论是:《汽油条例》所包含的基准建立方法违反了GATT第3条的规定,并且不能以GATT第20条b、d、g款的规定来证明其合法性。上诉机构推翻了专家小组关于GATT第20条g款的结论,确认该基准建立方法属于第20条g款规定的例外情形,但不符合GATT第20条引言的要求。
2.美国-海虾案[19]:初始阶段
1997年初,印度、马来西亚、巴基斯坦和泰国对于美国对虾和虾产品的进口禁令提出联合控诉。1973年美国濒危物种法(“ESA”)列出了美国水域生活的5种濒危海龟,禁止在美国捕获这些海龟。据此,美国要求美国的捕虾船在容易遭遇海龟的水域捕虾时使用“排除海龟捕捞装置”(TEDs)。1989年美国颁布第609条款,禁止在捕虾时没有安装防止误捕海龟的装置(TED-turtle-excluder-device)的虾类产品进口。投诉方认为美国违背了GATT第1条、 第11条和第18条,并造成了利益的丧失和损害。专家组认为,美国禁止虾和虾类产品进口的措施违反了GATT第11条第1款,不能被认为是GATT第20条中的例外。上诉机构认为,美国被诉措施虽然符合第20条g款的要求,但却不能满足第20条序言中的要求,因此不能适用关贸总协定20条的规定。
3.美国-海虾案:执行阶段
1997年,马来西亚根据《争端解决谅解》(DSU)第21.5条提出动议,认为美国没有完全执行上诉机构在海虾、海龟案中的裁决。这一执行争端涉及马来西亚和美国对于上诉机构裁决的不同理解。马来西亚认为对于该裁决的完全执行意味着美国完全取消对于海虾的进口禁令,美国则认为执行该裁决只需复核其禁令的适用即可。美国签发了《关于在海虾捕捞作业中保护海龟的第609条款执行的修正指导方针》。该指导方针代替了1996年签署的原争端所涉及的部分措施,对于海虾出口商的认证设置了新的标准。马来西亚称第609条款的适用仍然违反关贸总协定11条1款,美国在有关国际条约许可之前无权设置任何贸易限制。美国认为修正指导方针对于上诉机构确定的违反关贸总协定20条前言的事项已作救济,因此适用第20条g款。执行专家组审查了执行措施和GATT第20条g款的兼容性,认为对于迁徙物种的保护只有通过国际合作才能取得最佳效果。上诉机构指示美国与争议当事人就海龟保护的国际协议进行协商,其义务是协商,而非达成国际协议,而美国实际上已经认真地就该协议的协商作出了“善意”的努力,执行专家组因此裁定美国胜诉。马来西亚对该裁决进行上诉,称专家组认为美国的措施不再构成关贸总协定第20条“武断、不公正歧视”的观点错误。马来西亚声称美国应当在进行进口限制之前就海龟的保护进行协商并达成协议。上诉机构维持了执行专家组的裁决。
4.欧共体-石棉案[20]
石棉一般被认为是高毒性的材料,会对人类健康产生危害(如石棉沉滞症、肺癌和间皮瘤)。但由于其特性(如耐高温),石棉在工业中广泛应用。为控制与石棉相关的健康风险,法国政府对石棉及含石棉的产品进行进口限制。欧共体从人类健康的角度论证该限制的合理性,认为石棉不仅对持续接触的建筑工人的健康构成伤害,对于偶然接触的人群也会构成伤害。作为世界第二大石棉生产国,加拿大在WTO中对该限制提出控诉。加拿大认为需要区分石棉纤维和经过粘合剂压缩的石棉,后者可防止纤维释放,对人体无害。同时认为法国用于作为石棉替代品的物质未经充分研究,其本身也可能对人体有害。加拿大声称法国的法令违反了关贸总协定第3条第4款和第11条的规定,危害了第23条第1款b项规定的利益。欧共体请求专家组确认该法令符合第3条第4款的规定或属于第20条b款所称的为了保护人类健康。专家组认为该法令尽管违反了第3条非歧视性原则的规定,法国的禁令属于第20条b款规定的例外情形,即“为保护人类、动植物生命和健康所必需”,同时还符合第20条前言规定的条件,因此作出支持欧共体的裁决。上诉中,WTO上诉机构维持了专家组的裁决,但推翻了其中的若干理由,并认为该案应在《技术性贸易壁垒协定》中而非在关贸总协定中予以审查,但其本身并未就此进行分析。

 

第三节  主要的多边环境协定对贸易的影响
环境政策和贸易政策的制订者一致认为,在解决跨境环境问题时,多边机制要优于单边措施,无论该跨境问题是区域性的还是全球性的。求助于单边措施往往可能导致武断的歧视和变相的保护主义,最终危害多边贸易体制。联合国环境与发展大会强烈建议用多边环境协定谈判来解决全球环境问题。里约会议达成的《21世纪议程》呼吁采取措施以“避免旨在解决进口国管辖权限之外的环境问题而采取的单边行动,解决跨境或全球环境问题的环境措施必须尽可能取得国际一致”[21]。联合国可持续发展世界首脑会议发表的《约翰内斯堡可持续发展声明》明确指出:“多边主义是未来”、“为实现我们的可持续发展目标,我们需要有更讲究实效、更加民主和更加负责的国际和多边机构”、“我们重申维护《联合国宪章》的原则和宗旨、国际法以及致力于加强多边主义。我们支持联合国发挥领导作用,它是世界上最具有普遍性和代表性的组织,是最能促进可持续发展的机构。[22]
在鼓励采取多边环境协定的同时,怎样对待某些多边环境协定中贸易条款的问题也随之而来。这一问题包括多边环境协定各缔约方经过协商的贸易措施以及协定缔约方采取的针对非缔约方的措施。多边环境协定中的贸易措施[23]可能违反WTO的非歧视性原则而与WTO规则发生冲突。例如,当多边环境协定授权在缔约方之间就特定商品进行贸易,同时禁止就该同样商品与非缔约方进行贸易,就可能违反WTO的最惠国待遇原则。当与多边环境协定有关的冲突双方同属WTO成员国,同时都是多边环境协定的缔约方时,该争端很可能在多边环境协定的框架下获得解决。当争端发生于多边环境协定的缔约方和非缔约方之间时,如果双方均属WTO成员国,由于非缔约方无法适用多边环境协定中的争端解决机制,很可能在WTO框架中寻找解决的出路。一些成员国由此敦促WTO尽快采取措施,并就多边环境协定和WTO之间的关系进行小组讨论。
WTO贸易与环境委员会在对200多个现已生效的多边环境协定研究后发现,其中含有贸易条款的仅有约20个[24],而且它们至今尚无相关争端进入WTO争端解决程序,贸易与环境委员会由此认为不应过分夸大多边环境协定与WTO的关系问题。对此,有些国家认为,现有国际公法的相关原则足以调节WTO规则和多边环境协定之间的关系,1969年维也纳公约以及习惯法中的原则可以解决WTO规则和多边环境协定的相互作用问题,国际公法中的“特别法优先”原则和“后法优于前法”原则可以用于确定WTO协定和多边环境协定之间的关系。也有的国家认为应从法律上对此加以进一步明确。
根据多边环境协定所针对的对象,可以将其分为两类:即针对缔约国的进出口限制和针对非缔约国的贸易限制条款。不同类型的贸易限制条款对于国际自由贸易会产生不同的影响。
对缔约国的进出口限制对于国际贸易的影响可以分为两个方面。首先是直接限制缔约国之间的贸易可引发对特定物质的生产的限制或对特定物种的捕杀。这在濒危物种和危险废物领域应用尤为广泛,有关的多边环境协定如《濒危野生动植物物种国际贸易公约》、《生物多样性公约》和《控制危险废物越境转移及处置的巴塞尔公约》。其次是通过限制缔约国之间的特定商品的进出口贸易限制一国对于环境有害物质的消费水平,相关的多边环境协定有《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》。
针对非缔约国的贸易限制则可以有效保障相关多边环境协定的执行效果,鼓励更多的国家加入公约。在含有对非缔约国贸易限制的多边环境协定中,一般也对缔约国的特定物质和物种的进出口设定了限制。在此情况下,如果允许缔约国就这些受进出口限制的物质和物种与非缔约国进行交易,则无法完全发挥环境协定的作用,同时使非缔约国享有不合理的经济优势,产生“免费搭车”现象,缔约国与非缔约国之间从事违反多边环境协定活动的风险也大大提高。因此对于非缔约国的贸易限制存在比较普遍。
以下以三个多边环境协定做具体说明。
 一、《控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》[25]
       该公约在其序言中提到了对于危险废物进行贸易限制的理由,即“充分确认任何国家皆享有禁止来自外国的危险废物和其他废物进入其领土或在其领土内处置的主权权利;确认人们日益盼望禁止危险废物的越境转移及其在其他国家特别是在发展中国家的处置,深信危险废物和其他废物应尽量在符合对环境无害的有效管理下,在废物产生国的国境内处置;意识到这类废物从产生国到任何其他国家的越境转移应仅在进行此种转移不致危害人类健康和环境并遵照本公约各项规定的情况下才予以许可,认为加强对危险废物和其他废物越境转移的控制将起到鼓励其无害于环境的处置和减少其越境转移量的作用,深信各国应采取措施,适当交流有关危险废物和其他废物来往于那些国家的越境转移的资料并控制此种转移……”。
公约中对于危险废物的越境转移作了严格限制,可以分为对缔约国之间贸易的限制和对缔约国与非缔约国之间贸易限制两个层面。
对于缔约国之间的贸易,公约从危险废物的出口国和进口国两方面对相关国际贸易作了限制。进口国方面,公约首先确认了各国通过通知禁止危险废物或其他废物进口处置的主权权利(序言及公约第4条,第1款,第1项),同时列举了禁止进口的情况,即如果进口国认为废物无法以对环境无害的方式进行管理,则进口国必须禁止废物进口。
对于危险废物或其它废物的出口国,公约设定了禁止出口的几种情况:对禁止废物进口的国家,缔约国应禁止或不许可向禁止这类废物进口的缔约国出口危险废物和其他废物(第4条,第1款,第2项);对于尚未禁止进口危险废物和其他废物的进口国,在该进口国未以书面同意某一进口时,各缔约国应禁止或不许可此类废物的出口(第4条,第1款,第3项);禁止向属于一经济和(或)政治一体化组织而且在法律上完全禁止危险废物或其他废物进口的某一缔约国或一组缔约国,特别是发展中国家,出口此类废物,或者,如果有理由相信此类废物不会按照缔约国第一次会议决定的标准以环境无害方式加以管理时,也禁止向上述国家进行此种出口(第4条,第2款,第5项);各缔约国协议不许可将危险废物或其他废物出口到南纬60℃以南的区域处置,不论此类废物是否涉及越境转移(第4条,第7款)。出口国同时还必须满足一定的条件:出口国没有技术能力和必要的设施、设备能力或适当的处置场所以无害于环境而且有效的方式处置有关废物; 进口国需要有关废物作为再循环或回收工业的原材料;有关的越境转移符合由缔约国决定的其他标准,但这些标准不得背离本公约的目标(第4条,第9款)。
除此之外,公约对于危险废物的越境转移还设定了一些间接限制,如对缔约国在从事危险废物或其它废物的运输或处置工作的人员、相关包装、标签标识、附随文件、通知、保险或担保等方面的义务规定。
对于缔约国和非缔约国之间的贸易,公约规定,“缔约国应不许可将危险废物或其他废物从其领土出口到非缔约国,亦不许可从一非缔约国进口到其领土”(第5条)。
尽管有上述限制,根据关于危险废物和其它废物的双边、多边或区域协定进行的贸易则例外,只要此类协定或协议不减损公约关于以对环境无害方式管理危险废物和其他废物的要求,同时这些协定或协议应特别考虑到发展中国家的利益,对无害于环境方面作出的规定不应低于本公约的有关规定(第11条)。
二、《濒危野生动植物物种国际贸易公约》[26]
该公约认为国际贸易导致对某些野生动植物物种的过度开发利用,而国际合作、采取适当措施则可在一定程度上有效避免这一情况。
公约在其三个附录中列举了三类受国际贸易限制的动植物清单,其中动物有879种,植物有157种,其分类依据是野生动植物面临灭绝危险的程度。具体而言,附录一包括“包括所有受到和可能受到贸易的影响而有灭绝危险的物种”;附录二包括“所有目前虽未濒临灭绝,但如对其贸易不严加管理,以防止不利其生存的利用,就可能变成有灭绝危险的物种”,以及为使前述“物种标本的贸易能得到有效的控制,而必须加以管理的其它物种”;附录三包括“任一成员国认为属其管辖范围内,应进行管理以防止或限制开发利用,而需要其他成员国合作控制贸易的物种”(第2条)。
公约对上述三类动植物的贸易设置了严格的限制,除非满足相关许可证或证明书等条件,缔约国不得就被列举的物种进行贸易。公约根据所列物种的濒危程度不同,对于其进出口和再出口分别规定了不同程度的条件。
对于濒危物种的出口,公约要求应事先获得并交验出口许可证,并对出口许可证的发给设置了不同的条件。其中,对附录一所列的物种颁发出口许可证的条件为:
1.出口国的科学机构认为,此项出口不致危害该物种的生存; 
2.出口国的管理机构确认,该标本的获得并不违反本国有关保护野生动植物的法律; 
3.出口国的管理机构确认,任一出口的活标本会得到妥善装运,尽量减少伤亡、损害健康,或少遭虐待; 
4.出口国的管理机构确认,对该标本已经发给进口许可证。
对附录二所列物种颁发出口许可证的条件为上述附录一条件的前三项。对附录三所列物种颁发出口许可证的条件为上述附录一条件的第2、3项。
对于濒危物种的进口,附录一所列物种应事先获得并交验进口许可证和出口许可证,或再出口证明书,附录二所列物种应事先交验出口许可证或再出口证明书,附录三所列物种应事先交验原产地证明书,同时对申请进口许可证的条件也根据物种濒危程度的不同而予以差别。
除了对缔约国之间的贸易进行限制外,公约第10条规定了与非缔约国贸易的条件,即“向一个非公约成员国出口或再出口,或从该国进口时,该国的权力机构所签发的类似文件,在实质上符合本公约对许可证和证明书的要求,就可代替任一成员国出具的文件而予接受”。
三、《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》
       该议定书在前言中指出,有关消耗臭氧层物质生产和使用过程中的排放对臭氧层破坏产生直接的作用,因而对人类健康和环境造成了较大的负面影响。基于风险预防原则,国际社会应采取行动淘汰这些物质,而限制这些物质的贸易则为控制措施之一。随着1985年底南极臭氧空洞的发现,各国政府认识到需要采取更强有力的措施减少CFCs(CFC—11,12,113,114和115)和哈龙(1211,1301,2402)的生产和消费。《议定书》的制订便以定期的科学和技术评估为基础对淘汰时间表进行修订。根据这些评估,在1990年伦敦、1992年哥本哈根、1995年维也纳和1997年蒙特利尔的会议上对《议定书》进行了调整,加快了淘汰时间表。根据公约的规定,缔约国的受控物质消费量受逐步淘汰时间表的限制(第1条),因此贸易流动也受到明确的限制。
对于缔约国与非缔约国之间的贸易,公约则以明确的条款进行了严格限制(第4条):
缔约国被要求禁止从非缔约国进口受控物质和某些包含受控物质的产品;
缔约国被要求禁止向非缔约国出口受控物质,除非进口国有数据表明该项出口完全符合淘汰时间表;
缔约国承诺,尽最大可能组织向非缔约国出口生产或使用受控物质的技术;
缔约国同意不应为了向非缔约国出口便利于促进生产受控物质的产品、设备、工厂或技术而向它们提供新的补贴、援助、信贷、担保或保险方案。


第四节  中国与贸易和环境问题
一、中国在贸易与环境问题上遇到的主要问题
中国在其追求可持续发展的过程中不可避免地遭遇了国际贸易与环境协调的问题,并且这一问题随着中国改革开放的进一步深入、国际贸易的快速发展而日益突出。
中国在贸易与环境问题上遇到的问题与挑战是由当前的国际贸易制度和中国的社会经济发展状况所决定的。以下分别从环境和贸易两个角度进行阐述。
(一)贸易自由化对中国环境的影响
自打开国门、逐步建立社会主义市场经济机制以来,中国的贸易自由化进程有目共睹,由此而带来的社会经济发展成就也令人瞩目。但纵观我国经济发展、贸易增加的发展过程,由于对环境保护缺乏应有的重视,贸易行为在一定程度上对于我国生态环境的退化起了推波助澜的作用。
首先,对于出口产品的盲目开发和大量需求造成了对于资源的过度开发和使用,导致对生态环境的破坏。与许多发展中国家一样,我国的出口产品主要还是集中于原材料密集型和劳动力密集型的初级产品,出口产品对于自然资源的消耗较大;同时,庞大的人口基数及相对落后的经济水平又迫切需要通过扩大出口、增加创汇实现人民脱贫致富的目标,由此造成了为追求经济的快速发展而盲目、过度及低效率开采和使用自然资源的局面。另外,污染严重产品在我国出口产品中也占了相当比例,而环保技术的相对落后更使实际情况雪上加霜。以发菜为例,1992-1993年我国出口发菜799吨,高额的经济效益背后是沉重的环境代价。据报道,二连浩特周围200多平方公里的土地因此沙化或严重沙化。[27]而重污染产业方面,1991年,我国污染较重产品的出口额就已经达到200多亿美元,占当年出口额的36%,其中高污染产品,如农药、染料、焦炭、皮革制品、印染产品、石棉及其制品、纸张、纸浆等出口达78.5亿美元,占出口总额的12.8%。[28]
其次,由于我国的环境保护起步较晚,技术水平较低,导致环境保护在其发展过程中呈现三大致命弱点,即体系不完善,环境标准低、措施相对薄弱,使我国在一定程度上成为发达国家转移污染、转嫁环境成本的受害者。发达国家的污染转移主要表现在废旧物资的转移和污染产业的转移两个方面。在废旧物资的进口方面,仅1995年,我国就进口了废塑料56万吨,旧汽车轮胎200万条,废纸90万吨,废钢铁133万吨,废铜120万吨,废船近5000万美元,[29]这些废旧物资极易对环境形成污染,并且在目前条件下难以控制其污染程度。中国目前是世界上吸引和利用外资最多的发展中国家。由于在引进外资过程中缺乏环境意识,导致污染型企业一度在新设立的三资企业中占了比较大的比例。例如,1995年第三次全国工业普查显示,我国共有16,998家三资企业属于污染型,占外资企业总数的30%,其中40%属于高污染企业。[30]同时由于技术水平较低等原因,我国进口的有关设备中环境影响较大的设备也占了相当比例。
与众多其他发展中国家一样,中国在其发展过程中面临着双重压力,一方面是迫于众多人口和较低的经济水平而产生的对于经济快速发展的需求,另一方面是基于其发展过程中受到发达国家资源掠夺和污染转嫁而形成的环境问题迫切需要予以正视,以实现可持续发展的要求。怎样在快速发展经济的同时,通过相应的环境保护措施、甚至贸易措施实现对于环境的有效保护是中国面临的棘手问题。
(二)国际环境保护对中国对外贸易的影响
改革开放以来,中国的对外贸易取得了巨大的成绩,不仅出口贸易份额得到了大幅度提高,出口产品也逐渐由初级产品向工业制成品过渡。中国在对外贸易方面的发展对于我国经济的良性发展起到了很大的推动作用。然而,随着国际环境保护运动的蓬勃兴起,一系列影响贸易的环境措施的采用,我国外贸出口正面临严峻的挑战。
首先,日益严格的环境标准使我国外贸出口市场受到挤压。我国的外贸出口市场主要集中在美国、日本、欧盟等发达国家以及东盟等国。它们是环保意识最先觉醒、环保措施最为严厉、涉及范围最为广泛的国家。我国许多传统的出口产品由于达不到有关国家的环境要求,往往被排挤在国际市场之外。绿色壁垒已经成为我国出口产品面临的最大挑战。例如,由于美国认为中国陶瓷产品中对人体有害的重金属铅含量严重超标,我国出口美国的陶瓷产品严重下跌,1986年,我国在美国陶瓷市场的市场份额仅仅为日本同期同类产品的1/10。而在有关农副产品及其加工品的管理和限制方面,中国遭受的损失更为严重,如1996年8月,因我国禽肉农药残留、兽药残留和有害微生物含量超标,欧盟委员会决定全面禁止中国禽肉的进口,1997年又禁止中国双壳贝类产品进入欧盟市场。[31]类似的情形还发生在对美国及日本的出口过程中,造成了我国出口贸易的严重损失。
其次,严格的环境标准增加了出口产品的成本,削弱了中国产品在国际市场的竞争力。作为一个发展中国家,中国的出口产品以价格低廉而在国际市场上具有比较优势。但近年来,各主要进口国实行的环境政策和措施为这些传统产品的国际贸易设置了市场准入方面的障碍。为达到相应的环境要求和标准,我国企业不得不转变传统的生产工艺,引入新的原材料和生产设备,从而大大增加了产品的生产成本,而有关环境标志和包装等标准更是成为高成本中的重要部分,我国产品由此失去了在价格方面的竞争优势。例如,德国1994年颁布了针对偶氮染料的禁令,禁止所有使用含可能致癌的22种芳香氨类染料的纺织品进入德国,并公布了118种禁用染料清单,其中我国正在使用的染料中有104种属于德国禁用的品种,生产企业达数百家,且产量较高。由于这些禁用的染料大多成本低廉,因此在国内被广泛使用,而进口原料价格普遍高于国产染料的3-5倍,纺织企业如果使用这些进口染料,产品价格无疑会大大增加,其在国际市场的竞争力也会受到很大影响。[32]
我国在外贸方面所面临的问题一方面是国际社会环境保护政策与措施使然,但另一方面也暴露了我国出口产业在生产和管理方面的不可持续性。这一局面随着我国加入WTO,对外贸易的进一步发展必然更为严峻,要应对这一状况,除了进一步谋求国际协商、谅解和合作之外,还需要引导国内生产企业顺势而为,逐渐向可持续发展的方向进行转变。